一号文为何聚焦农业生产经营体制创新
刚刚公布的2013年中央“一号文件”已是2004年来连续第十年聚焦“三农”。与前两年“水利”和“科技”的专门性主题不同，今年“一号文件”回归整体改革，并锁定农业生产经营方式这一农业发展关键问题。
“一号文件”聚焦“三农”，显示出中央对“三农”问题的重视，成为中国农村政策的风向标。1982年―1986年连续五个“一号文件”，以体制改革为基调，推动了农村基本经济制度改革、乡镇企业发展、农村市场化改革等重大改革，奠定了中国农村发展的制度基础。2004年―2012年的九个“一号文件”，有力促进了城乡统筹，为强化农业农村发展基础，实现粮食生产“九连增”、农民增收“九连快”提供了政策保障。
2013年“一号文件”出台后，财新记者专访了农业部农村经济研究中心主任宋洪远。这十年“一号文件”的起草，宋洪远都参与其中。他对今年“一号文件”的制定思路及当前“三农”局势做了细致解读。
财新记者：今年“一号文件”题为《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，创新农业生产经营体制是一项核心内容。为什么今年文件以此为主题？
宋洪远：今年“一号文件”将主题聚焦在农业生产经营体制机制创新。其提出我认为有四大背景：
一是为贯彻落实十八大精神。十八大报告在推动城乡发展一体化总要求下，提出要稳定和完善农村基本经营制度，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。其核心就是要推进农村改革，创新农业经营体制。“一号文”作为十八大之后第一个贯彻落实其对“三农”部署的文件，自然要体现十八大的这一精神。
二是加快推进现代农业发展的要求。2002年党的十六大提出要建立现代农业；2005年在部署新农村建设时，又把现代农业作为一个主要任务；2007年“一号文件”的主题就是发展现代农业；2012年又发布了全国现代农业发展“十二五”规划。现代农业建设在取得很大成绩的同时，也面临许多新的挑战和问题。比如，在生产经营主体方面。工业化快速发展、城市化快速推进中，农村劳动力持续向外转移，出现务农人口老龄化、村庄空心化、农业经营兼业化现象。这种趋势还在持续。“谁来种地、地怎么种、农业生产经营怎么搞”成为需要关注解决的问题。我们明确农民是经营主体。农民采取什么样的方式来经营，是需要研究解决的问题。
三是总结已有实践、完善并推广的需要。十多年的现代农业建设，在应对新问题、新挑战、新变化中，我们在实践中出现了一些创新。经营主体上，在家庭经营层面，除了原来单个小农户，现在有了专业大户、家庭农场、职业农民、联户经营；统一经营层面，除了原来的集体经济组织，现在还有专业合作社、社会化产业经济组织等。这些主体能不能以农业为主业，持续经营，从中获得合理经营利润？对实践中出现的探索创新，需要总结，也需要在总结基础上推广。
四是完善“三农”政策框架体系的要求。新世纪以来十年十个“一号文件”，每个都有一个主题。2004年是农民增收、2005年是提高农业综合生产能力、2006年是推进新农村建设、2007年是发展现代农业、2008年是农业基础建设、2009年是促进农业稳定发展农民持续增收、2010年是统筹城乡发展、2011年是水利、2012年是农业科技，更多的是强调发展。我们以前这些“一号文件”也讲改革，但讲得不够。特别是缺了讲生产关系的。虽然十七届三中全会专门讲了六个制度建设，但之后就遭遇金融危机，政策更多强调的还是发展。今年“一号文”针对农业生产经营体制机制作出安排，是对现有“三农”政策框架体系的完善。
财新记者：你刚才提到，这也是在应对当前挑战、总结实践经验上提出的。能否进一步分析一下当前农业农村形势？我们看到，“一号文件”对形势判断并不乐观，认为保障国家粮食安全和重要农产品有效供给任务艰巨。
宋洪远：中央农村会议和今年“一号文件”就2013年农业农村工作提出的目标任务是：保供增收惠民生，改革创新添活力。短短十四个字，却任务艰巨。
“保供”即要保证粮食和重要农产品供给。要在目前粮食生产“九连增”基础上，实现粮食生产“十连增”。但是，保供方面，挑战非常严峻：
一、资源环境约束进一步增强。“人多地少”是现实，“人增地减”是趋势。人多地少水缺矛盾加剧。中国人均耕地不到世界平均水平的40%，随着工业化、城市化发展，盖工厂、增加住房，都要占地。此外，中国水资源人均占有量仅为世界平均水平的四分之一，比地还少。而相对于数量，农业布局和水资源布局不一致，是更大的挑战。
二、农业生产经营成本不断上升。土地流转费用上升；劳动力紧缺，雇工涨价；贷款难，资金成本上升；和投入品有关的肥料、种子、农药、水、电、油，都是一个字：“涨”。但农产品涨幅却有限。中国CPI构成中，农产品比重达三分之一。要管理通胀预期，控制CPI，农产品价格受到打压。即便没有打压，也受到限制，不能超过国际平均价格，存在天花板。这样，农业就面临比较收益下降问题。
三、由此引起农村劳动力紧缺。劳动力持续转移，务农人口老龄化，农业经营兼业化。
四、农业进入高风险时期，自然风险、市场风险、安全风险叠加。特别是由于国际市场和国内市场互动增加，农产品市场与资本市场联通，加剧了风险。
增收方面，压力也很大。我们现在的提法是要在农民收入增长“九连快”基础上，实现 “十连快”。过去九年的平均增速是8.6%。
长期来看，十八大提出2020年城乡居民收入要比2010年翻一番，这是一个要求。逐步减少城乡差距，是另一个要求。今后这七八年，既要满足翻一番要求，还要满足缩小差距要求。翻番固然重要，缩差更重要。必须跑得比城镇居民收入增速快。从任务要求上看就非常艰巨。
但是，影响农民收入的因素中，不确定性很大。第一个家庭经营收入，主要是产量和价格的增长，价格取决于市场很多因素；第二是工资性收入。这取决于城市能否提供足够的就业机会，外出就业规模能否扩大，工资水平能否提高。现在提经济转型，调结构，农民好不容易学会了这个产业的东西，产业却要调整了，机会上存在很大的不确定性。何况，我们的经济增速在放慢。工资水平则受到城市收入水平和同一岗位非农民工工资收入的影响。转移性收入取决于财政能力。财产性收入，包括土地流转收益等，现在比重还非常低。
面对保供增收压力，发展现代农业及增强农村活力的要求，改革创新就更显必须。
财新记者：在改革创新方面，实践中提出哪些亟待解决的问题？
宋洪远：主要包括以下几方面内容：
一是农业基本经营制度的完善及创新。这个基本经营制度指双层经营体制。家庭承包经营和统一经营都要完善。其中，承包地的管理是基础。要发展规模经营，必须进行农村土地承包经营权的确权、登记、颁证，明确并保护农民的土地权利。
此外，工商企业能不能进入农业，进入怎样的领域比较好，采取怎样的方式进入比较好，都是要研究的。我们现在提的是，鼓励工商企业为农户提供产前、产后、产中服务，不提倡工商企业长时间、大面积租地。培育新型生产经营主体、引导规模经营，有许多问题需要探索。
二是新型社会化服务体系。包括产前、产中、产后服务，投入品支持、技术推广应用等。
三是农村公共服务创新问题。要推进城乡发展一体化，就必须在城乡要素平等交换上、保护农民权益上、公共资源均衡配置、公共服务均等化上做一些制度创新。
四是乡村治理机制。农村社会结构在变化、利益结构在变化，社区管理体制也要创新。现在农村社会结构不再是铁板一块的县以下的乡和村了。我们有很多地方撤乡并镇，撤村，建中心村。既然有这么大的变化，我们是不是还要坚守这样的结构，有没有新的办法？通过社会组织去管理农村社区，是不是更好。
农民的利益结构也出现很大变化。原来城乡分割，农民进不了城，出不了门，也不知道外界是什么样子。现在城乡开通了，交通方便了，媒体发达了，电视也经常看了，知道外界是什么样子。想法不一样了，利益诉求也不一样了。并且，农民的民主意识、维权意识都增强了。这就提出创新乡村治理机制的要求，无论是组织架构还是管理方式，都是要创新。
今年“一号文件”分为七部分。在我看来主要是两大块，前两部分以发展为主，着眼于政策完善。后两部分是体制机制创新。涵盖了上述这些方面的主题。
